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城市地下綜合管廊PPP項目實踐難點及對策建議

作者:李艷艷
發布時間
2017/11/15/ 13:43
來源
中經未來產業研究院
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摘要綜合管廊已被國內外廣泛認為是解決城市"空中蜘蛛網"、"馬路拉鏈"現象的重要方式。本文結合實踐經驗對問題進行梳理和剖析,并提出具有建設性的對策建議,以期有效指導城市地下綜合管廊PPP項目的順利實施。

 

  綜合管廊已被國內外廣泛認為是解決城市"空中蜘蛛網"、"馬路拉鏈"現象的重要方式。相比較于西方發達國家,我國在2014年才在國內廣泛推廣城市地下綜合廊工程,鼓勵社會資本方以PPP模式投資、建設、運營和管理。然而,綜合管廊工程一次性投資大、投資回收期較長,更為重要的是國內尚未建立起健全的綜合管廊投資環境,致使社會資本方參與的積極性不高。實踐中發現規劃滯后、強制入廊無法律依據、入廊費、日常運維費缺乏收費標準、協調難度大、回報機制設計不合理是城市地下綜合管廊工程PPP項目推進的難點所在,本文結合實踐經驗對以上問題進行梳理和剖析,并提出具有建設性的對策建議,以期有效指導城市地下綜合管廊PPP項目的順利實施。

 

  一、城市地下綜合管廊及PPP模式定義

 

  城市地下綜合管廊,即"公共管廊"、"共同溝",是指在地下建設一個公共隧道,將城市地下的給排水、電力、通信、電纜等管道或管線綜合敷設在該隧道內,并進行系統化管理的市政公用工程(裴志強.城市綜合管溝的優缺點及國內建設現狀分析[J].科技情報開發與經濟,2009,19(17):211-212)。

  作為城市現代化建設的熱點和衡量城市文明程度重要標志的地下綜合管廊工程,已經成為影響城市發展和良好運行的生命線,能夠有效的降低和破解地面由于管線或管道的更新、擴容、改造等反復開挖帶來的交通擁堵、資源浪費、噪聲、環境污染等問題,從而能夠改善城市環境、提高城市發展品質和提升城市整體形象。

  PPP(Public-Private-Partnership)模式是政府與社會資本方結成伙伴關系,協同合作提供基礎設施和公共服務的一種方式(李秀輝,張世英.PPP:一種新型的項目融資方式[J].中國軟科學,2002,02:52-55)。PPP模式有狹義與廣義之分,狹義的PPP更注重政府公共部門的參與以及在項目公司(SpecialPurposeVehicle,也成"SPV公司")中占有股權,即政府和私人部門雙方共同出資建設、運營、管理和維護公共基礎設施和提供公共服務(王守清,劉云.公私合作(PPP)和特許經營等相關概念辨析[J].環境界,2014,25(1):18-25),廣義的PPP特指一切公私合作關系的總稱。PPP不但是一種融資模式,更是一種有效的管理和實施模式,在國內基礎設施和公共服務領域得到廣泛的推廣和應用。

  城市地下綜合管廊作為重要的基礎設施工程,具有一次性投資大、投資回收期長、公益性和社會效應突出等特點,我國更宜采用狹義的PPP模式推進城市地下綜合管廊工程。針對地下綜合管廊試點城市,我國根據其城市規模每年分別給予5億、4億、3億的補助金額,且對采用PPP模式達到一定比例的,將按上述補助基數獎勵10%(財政部.關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知[s].財建[2014]839號)。

 

  二、城市地下綜合管廊PPP項目實踐難點及影響分析

 

  1.規劃滯后、PPP項目立項困難

  綜合管廊工程作為一項龐大的系統工程,國務院辦公廳《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》國辦發〔2015〕61號指出城市地下綜合管廊工程應"先規劃、后建設",倡導規劃先行的原則。然而由于綜合管廊工程在我國尚處于起步階段,綜合管廊專項規劃編制人才的缺失及政府方對綜合管廊項目認識的不足,致使很多地方綜合管廊工程項目停滯在項目規劃環節,規劃滯后導致項目立項困難,進而影響城市地下綜合管廊PPP項目的推進。

 

  2.強制入廊無法律依據,影響入廊率

  綜合管廊工程涉及的不同的管線和管道單位,各管線單位的積極配合是實現綜合管廊工程價值目標的重要保障。對于根據規劃建設有綜合管廊的新建小區和舊城改造區,政府要求各管線和管道單位強制入廊,是實現綜合管廊價值目標唯一有效舉措,然而,強制入廊在我國尚未有法律依據,實踐發現各類管線和管道單位對綜合管廊的態度及入廊意愿迥異,導致綜合管廊PPP項目未來的入廊率無法保障。入廊率從綜合管廊使用量方面直接影響了社會資本方投資城市地下綜合管廊PPP項目的積極性。

 

  3.收費標準缺乏、影響投資積極性

  國家發改委、住房和城鄉建設部《關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》(發改價格(2015)2754號)指出綜合管廊工程的各入廊管線單位應向管廊建設運營單位支付管廊有償使用費用,即入廊費和日常運維費。截止目前僅有廈門合肥等地區頒布了城市地下綜合管廊使用費和維護費收費標準,然而綜合管廊工程地域性差異較大,且施工環境、技術、工藝和設計標準對綜合管廊建設成本也具有較大的影響,因此某一地區的收費標準不具有廣泛的代表性和適用性。入廊費和日常運維費由于缺乏科學的收費標準,從使用費方面影響了社會資本方投資城市地下綜合管廊PPP項目的積極性。

 

  4.協調難度大、影響項目進展

  城市地下綜合管廊PPP項目涉及的利益相關者較多,既包括政府各相關職能部門、各入廊管線及管道單位、社會資本方、項目公司等,且各利益主體的訴求不同,潛在增加了各利益相關者之間協調的難度,致使城市地下綜合管廊工程PPP項目協調難度加大,阻礙了城市地下綜合管廊PPP項目快速推進,其中政府及項目公司與各管線單位的協調問題是影響項目進展的一項重要因素。

 

  5.項目投資回報機制設計不合理,加大政府債務風險

  雖然我國綜合管廊項目實行有償使用制度,根據制度要求,綜合管廊PPP項目公司可以向綜合管廊各管線及管道單位收取一定的入廊費和日常運維費。但由于收費標準無依據,實踐發現多數PPP項目公司不愿意承擔入廊費及日常運維費的收費風險,而是將收費風險轉嫁于政府,使城市地下綜合管廊PPP項目投資回報機制設計為政府付費類項目,由政府直接向項目公司支付建設期、運營期投入成本及合理回報,無形中加大了政府的風險。

 

 

責任編輯:Miya
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